▶ 의안 정보

- 발의자: 김남근 의원 등 44인

- 제안일: 2024-07-05

- 소관위원회: 정무위원회

- 회부일: 2024-07-08

- 입법예고기간: 2024-07-08~2024-07-22

▶ 제안 이유 및 주요 내용

- 제안 이유

온라인 플랫폼은 텍스트ㆍ사진ㆍ동영상을 통한 소통문화, 알고리즘 추천 기반의 검색ㆍ쇼핑ㆍ여가 활동 등 일상 생활의 모든 영역에서 혁신을 일으키고 있음. 또한 산업적 측면에서도 벤처ㆍ스타트업, 앱개발자, 중소상공인, 문화창작자들은 오픈마켓, 앱스토어, OTT, O2O(Online-to-Offline) 등의 온라인 플랫폼을 통해 더 많은 고객을 만날 수 있고 신시장, 판로개척의 기회를 얻고 있음. 앞으로도 메타버스, 블록체인, 인공지능(AI), 대량의 데이터를 전송하는 컴퓨팅 기술 등의 발전으로 플랫폼 서비스는 급속하게 발전할 전망임.

온라인 플랫폼은 양면 시장관계에 있는데, 최종이용자-플랫폼 사이에서 이용자 수의 증대는 다른 시장인 플랫폼-이용사업자 사이에서 광고효과나 상품의 판매 등 사업적인 편익과 효용을 증대시키는 간접 네트워크 효과를 유발하고, 방대한 이용자 데이터를 바탕으로 그 이용자들에게 정교한 개인 맞춤형 서비스를 제공하여 더 많은 이용자들을 자신의 온라인 플랫폼에 고착화하는 lock-in 효과, 고객 쏠림현상(tipping)으로 시장에서 지배력을 더욱 강화하게 됨.

따라서 최종이용자를 먼저 선점하기 위해 검색엔진, 소셜네트워크(SNS), 동영상 중개 등의 무료 플랫폼 서비스에 출혈 투자를 하여 시장 지배력을 확보하고, 이용사업자들에게는 과도한 중개수수료, 광고, 결제수수료 등으로 초과이익을 얻으려는 사업모델을 보이고 있음.

초기의 혁신적인 플랫폼 서비스를 만들어 많은 이용자들을 모은 빅 테크 플랫폼 기업들은 이러한 지배력을 바탕으로 거대한 독점을 형성하여 경쟁 플랫폼의 성장을 막고 핀테크, 물류, 소프트웨어 개발, 여객운송(택시) 등 많은 산업으로 그 지배력을 전이하여 빠른 속도로 독점을 확대해 나가고 있음. 이미 모바일 운영체제, 검색, 소셜메신저, 소셜네트워크, 동영상 네트워크 등 주요 플랫폼 시장마다 1위 기업이 점유율 50% 이상인 독과점시장이고, 오픈마켓 시장에서도 모바일 주문과 신속배송을 패턴으로 하는 오픈마켓과 PC검색을 통한 비교검색 오픈마켓으로 양분하여 시장지배력을 확대하고 있음.

독점적 시장 지배력을 구축한 플랫폼 기업들은 독점적 지위를 남용하여 “자사우대(Self-Preference)”, “끼워팔기”, “멀티 호밍(Multi-homing) 제한”, “최혜대우 요구”, “타 결제수단 홍보제한(anti-steering)”, “킬러 인수합병” 등의 정형적인 독과점 남용행위로 시장 지배력을 공고히 하고 타 산업으로 급속히 독점력을 전이해 가고 있음.

또한, 온라인 플랫폼은 알고리즘과 정관 등을 통해 검색순위 등 운영기준을 정하는 심판의 역할을 하면서, 자사상품을 가지고 중개상품과 경쟁하는 선수의 역할을 겸하는 이해충돌 상황에 있음. 최근 쿠팡이 알고리즘과 리뷰 조작을 통해 PB상품을 검색순위 상위에 올려 입점업체 상품보다 PB상품의 매출을 늘린 사건은 전형적인 자사우대 행위에 해당됨. 구글플레이는 자사앱을 통해서만 게임을 출시하도록 하여 경쟁업체인 원스토어의 성장을 가로막는 ”멀티호밍 제한“ 행위로 독점적 지위를 공고히 하였으며, 게임ㆍ출판(전자책)ㆍ음원ㆍ웹툰 등 문화산업과 애플리케이션 업체 등으로부터 30%의 높은 수수료를 부과하여 독점적 초과이익을 확보하고 있음. 이러한 독점적 지위 남용행위로 새로운 혁신기업의 시장진출과 성장이 가로막히는 등 산업 전반적으로 플랫폼 독과점에 의한 피해가 확산되고 있음.

이에 대응하여 전 세계적으로 매출액, 월평균 이용자 수 등 정량적 기준을 통해 시장지배적 플랫폼을 사전에 지정하고 시장지배적 플랫폼의 자사우대 등 전형적인 독점적 지위 남용 행위를 사전 금지하는 입법이 추진되고 있음. EU는 2023년 5월부터 GAFA 등 Big Tech 플랫폼에 대한 사전규제를 목적으로 하는 디지털시장법(Digital Market Act)을 시행하여 6개(GAFA, 마이크로소프트, 틱톡) 기업을 독점 플랫폼으로 사전 지정하였고, 독일은 2021년 공정거래법 개정을 통해 독점 플랫폼 사전규제 입법을 하였음. 일본도 독점 플랫폼에 대해서 알고리즘 등 공시의무, 감독의무 등을 부과하는 특별법을 제정하였으며, 영국과 호주도 행정입법을 통해 같은 취지의 독점규제에 나서고 있음.

정부도 플랫폼의 독과점 문제에 대해서는 입법을 통해 대응해야 한다는 원칙을 천명했지만, 공정거래위원회는 플랫폼 기업들의 반대에 부딪혀 “플랫폼 경쟁촉진법”안을 제출하지 못하고 있음. 그러는 사이 해외 거대 플랫폼 기업이 국내 진출을 가속화하면서 독과점 체제를 구축한 시장에서는 국내 플랫폼 기업도 공정한 경쟁을 하지 못하고 경쟁에서 밀리는 현상도 나타나고 있음.

이에 플랫폼 서비스에 기반한 새로운 혁신기업이 성장할 수 있도록 하고, 공공인프라가 되어 버린 온라인 플랫폼이 국민의 일상생활에서 광범위한 독과점의 영향력을 미치는 것을 막기 위해 이 법을 제정하고자 함.

- 주요 내용

가. 이 법의 목적을 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위의 남용을 방지하고 온라인 플랫폼 이용의 공정성과 투명성을 강화하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조성하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하는 것으로 함(안 제1조).

나. 온라인 플랫폼을 통하여 이용자 간 또는 서로 다른 집단에 속한 이용자 간의 재화ㆍ용역ㆍ정보ㆍ콘텐츠 등의 제공ㆍ이용ㆍ거래ㆍ교환 등 상호작용을 촉진하는 서비스를 “온라인 플랫폼 서비스”로, 온라인 플랫폼 서비스 제공을 업으로 하는 자를 “온라인 플랫폼 사업자”로 정의하고 그 외 “온라인 플랫폼 이용자” 등 주요 용어에 관하여 정의함(안 제2조).

다. 온라인 플랫폼 사업자 중 발행주식의 평균시가총액 또는 그에 준하는 공정시장가치가 15조원 이상인 자가 연평균 매출액이 3조원 이상이고, 월평균 온라인 플랫폼 이용자 수가 1천만 명 이상이거나 월평균 온라인 플랫폼 이용사업자 수가 5만 개 이상인 온라인 플랫폼 서비스를 제공하는 경우 해당 온라인 플랫폼 서비스를 공정거래위원회에 신고하도록 함(안 제5조).

라. 공정거래위원회에 신고된 온라인 플랫폼 서비스가 시장지배적지위의 요건을 충족하는 경우, 공정거래위원회 시장조사 결과 신고대상이 아닌 온라인 플랫폼 서비스가 시장지배적지위의 요건을 충족하는 경우 공정거래위원회는 해당 온라인 플랫폼 서비스를 제공하는 온라인 플랫폼 사업자를 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자로 지정하도록 함(안 제6조).

마. 공정거래위원회로 하여금 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자가 제공하는 시장지배적 플랫폼 서비스를 목록화하여 관리하도록 함(안 제7조).

바. 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자의 자사우대, 끼워팔기, 멀티호밍 제한, 데이터 이동ㆍ접근 제한, 최혜대우 요구 등 시장지배적지위 남용 행위를 금지함(안 제8조부터 제14조까지).

사. 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자는 시장지배적 플랫폼 서비스의 이용 조건 등 온라인 플랫폼 이용자의 권익 보호를 위하여 필요한 시장지배적 플랫폼 서비스에 관한 사항을 공시하도록 함(안 제15조).

아. 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자는 해마다 자신의 시장지배적 플랫폼 서비스에 관한 사업개요, 불만처리 현황, 정보공시 현황 등을 기재한 보고서를 작성하여 공정거래위원회에 제출하도록 함(안 제16조).

자. 공정거래위원회가 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자 지정을 위한 목적의 시장조사 및 온라인 플랫폼 서비스의 실태파악 및 관련 제도개선을 위한 목적의 시장조사를 실시할 수 있도록 함(안 제17조부터 제19조까지).

차. 공정거래위원회가 이 법의 위반행위를 조사하도록 하고, 조사 결과 위반자에 대하여 시정명령, 시정권고 또는 과징금 부과 등의 처분을 할 수 있도록 하며, 온라인 플랫폼 사업자로 하여금 불공정한 거래 내용을 자발적으로 해소하고 온라인 플랫폼 이용자의 피해를 적극적으로 구제하게 하기 위하여 해당 사업자의 시정방안에 대한 동의의결 제도를 도입함(안 제20조부터 제26조까지).

카. 공정거래위원회는 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적지위 남용 행위 금지규정을 위반한 것이 명백하고 온라인 플랫폼 이용자에게 손해 확산이 우려되어 긴급히 예방할 필요가 있는 경우 해당 시장지배적 플랫폼 서비스의 전부 또는 일부에 대해 임시중지명령을 내릴 수 있도록 함(안 제27조).

타. 금지청구제도를 도입하여 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용 행위 금지규정 위반으로 피해를 입거나 피해를 입을 우려가 있는 자는 법원에 해당 행위의 금지 또는 예방을 청구할 수 있도록 함(안 제29조).

파. 온라인 플랫폼 사업자가 이 법을 위반하여 온라인 플랫폼 이용자에게 손해를 입힌 경우에는 고의ㆍ과실이 없음을 입증한 경우를 제외하고는 그 손해에 대하여 배상책임을 지도록 함(안 제30조).

하. 공정거래위원회에 자문기구인 온라인 플랫폼부문자문위원회를 설치하고, 공정거래위원회가 시장조사 결과에 따라 시장지배적 온라인 플랫폼 사업자를 지정할 때 또는 동의의결을 하거나 임시중지명령을 내릴 때, 그 밖에 자문이 필요한 경우 온라인 플랫폼부문자문위원회의 자문을 거치도록 함(안 제31조).